なぜ子育て支援が「みんなの未来」に役立つのか

次世代への投資のリターンを最大化する少子化対策とは

子育て支援は、出生率の向上を通じた経済成長や財政健全化だけでなく子どもの心身の健全な発達を通じた社会の安定化にも寄与する。子どもを持たない人も子育てが終わった世代も恩恵を受けているのだ。

※本稿は、SSIR Japan 編『スタンフォード・ソーシャルイノベーション・レビュー 日本版 02 社会を元気にする循環』より転載したものです。

山口慎太郎　Shintaro Yamaguchi

子育ては「経済的に報われない」という問題

いま日本では少子化が社会問題であるという共通認識のもとにさまざまな施策が講じられているが、出生率が人口置換率の2.1にほど遠い状態（2020年の合計特殊出生率は1.34）が続いているなかでこの流れを変えることは非常に困難といわざるをえない。

では人口減は止められないから政策介入はやっても意味がないのかといえばそれは違う。政策介入をすることの目的は現役世代と引退世代の比率を安定させる、少なくとも変化の速度を緩やかにしていくことにある。一方で子どもを持つ・持たないというのは個人の選択だ。国の経済規模や社会保障制度を維持するために子どもを持とうと考える人はまずいないだろう。

たしかに子どもは社会全体にとって経済的な意味でも有益な存在であるが、子どもを育てる費用はその親が負担する一方、子どもが成長してから生み出す便益は社会全体が享受するとなると、親は経済的な意味で報われない（子どもがかわいいとか、子育てのやりがいなど、非経済的には報われるとしても）。経済学的にいえば子育てには「正の外部性」があるのだ。

経済発展段階の低い国では、自身の老後を支えてもらうためにたくさんの子どもを持つのは当たり前と考える社会もある。そうした国では、子どもはある意味で親の所有物のように扱われる。かつての日本でもそうだったが、社会が発達して法制度が整い、親の子に対する影響力が制限されるようになるのと並行して、社会全体として高齢者を支える年金制度が導入される。しかし年金は子どもを産み育てなかった人も受け取ることができるので、子育てのコストを払わず年金というベネフィットだけ享受するという、いわゆる「フリーライド（ただ乗り）」の問題が生じる。これに対して子どもの人数によって年金が割り増しになるような制度によって個人の子育てコスト負担を減らそうとしているフランスのような国もある。

「子育て世代」だけでなく「未来の世代」も視野に

子育て支援というと、とにかく「いまの子育て世代を助ける」という視点で止まってしまいがちだが、より大きな視点から見ると、長期的な経済成長や財政の健全化につながっている。また、子育て支援のもたらす社会的便益のなかには、社会の安定化も含まれる。そのように見ていくと子育て支援は「次世代への投資」といってよい。日本においてはその投資額の小ささ（日本の家族関係社会支出のGDPに対する割合は先進国のなかでも突出して低く、OECD加盟国のなかで1 位のフランスが3.60％であるのに対してその約半分の1.79％［図 1］）もさることながら、投資効率の検証も不十分だ。より効果のある政策にリソースを振り向けるためには、実証研究に基づく政策形成（Evidence Based Policy Making, EBPM）への理解が不可欠だ。

ところが、日本では他の先進国に比べてEBPMの前提となるデータの整備が進んでおらず、たとえば一人親家庭の経済状況が把握できるような政府統計は不十分だ。子育て支援のような社会全体へのインパクトがとりわけ大きい分野で、EBPMの重要性についての理解が広がることは、行政、企業、非営利団体、研究者のデータ活用における連携・協力への後押しになるだろう。

本稿では、子育て支援分野の実証研究について紹介するとともに、エビデンスに基づかない政策設計がもたらしうる負の効果についても論じ、EBPMのためのクロスセクターの取り組みについて提言する。

幼児教育の外部経済

保育政策のゴールは少子化対策、そしてその一環としての母親の就業支援がある。一方で、子どものよりよい発達のための幼児教育という側面もある。質の良い幼児教育は、犯罪率を減らすということがわかっている¹。つまり、幼児教育は子どものよりよい発達だけでなく、社会全体に便益をもたらすという「正の外部性」があるということだ。そもそも犯罪には負の外部性がある。負の外部性とは「市場の取引を通じないで他人に負の影響を与えること」だ。それを金銭換算すると、犯罪それ自体によって生じる損害、犯人を捕まえるための費用、収監するための費用なども含めると莫大な社会的コストになることがわかるだろう。質の高い幼児教育を特に貧しい家庭の子どもに受けさせることが、犯罪を早い段階で未然に防止することにつながることがわかっている。

筆者らは日本においてもこの効果を確認している²。 1960 年代に当時の文部省が一定規模の自治体には必ず幼稚園を設置するという幼稚園改革を行った。その時代から幼稚園に入る子どもが大幅に増えた自治体とそうでない自治体とに分けて、都道府県別のデータを追っていくと、幼稚園が大幅に増えたところでは、幼稚園に通った子どもたちが10 代後半になったときに、少年の暴力犯罪による逮捕件数がはっきりと減っていた。同様に10 代の妊娠も減った。少年犯罪は再犯につながりやすいことを考えると、日本においてもアメリカで出ているような政策介入の好ましい影響が確認されたといえる。質の高い幼児教育を受けた人はより健康的な生活を送るということもわかっており、それは医療費の抑制にもつながる。日本のような国民皆保険の国においては、人が健康的に生きることはそれだけで財政上、プラスになる。

さらにもう一つ効果を挙げるとすれば、そもそも知識自体に正の外部性がある。どんな知識もその受け手が理解できないと価値は生まれてこない。イノベーションが起こる前提として、社会が集団として一定の知的水準に達していることが非常に重要になる。質の高い幼児教育によって、とくに非認知能力が高まるということが実証研究によって明らかになっている。非認知能力というのは協調性やリーダーシップのような社会的能力、自制心、工夫する力など、いずれも学力テストで数値化しづらいが、新しい知識を獲得するうえでの前提条件になるものが多い。読み書きのような認知能力に対する幼児教育の影響は小学生のうちにほぼなくなるが、非認知能力に対する影響は成人した後も残る。その意味でも、幼児教育支援はコストパフォーマンスの高い政策になり得る。

筆者自身の保育所通いの効果についての研究においても短期的には子どもの問題行動が明らかに減っており、母親に対してもいい影響が及んでいることが明らかになっている³。

格差解消にもつながる

幼児教育には経済格差を縮小させるというメリットもある。経済学においては格差自体に対する価値判断を保留しているとはいうものの、現実的には格差が少ない社会のほうが良い社会であることに同意する人はおそらく多いだろう。保育所や幼稚園では家の状況がどうであれ、みんな等しく、一定水準の質の教育を受けることができて、能力を発揮する機会が与えられる。その意味で公教育としての幼児教育は格差縮小につながる。

これは学校で土曜日の授業がなくなったときに何が起きたかということからも説明できる。週休2日制になって学校での勉強時間が減っても、親の教育水準が高い家庭の子どもは学力が下がらず、むしろ上がった。それに対して、親の教育水準が低い場合には学力が下がって、格差が広がってしまった。アメリカで夏休み明けに成績に差がつくという現象はよく知られている。夏は学校がないので勉強をしない子は本当に何もしない。ところが裕福な家庭の子どもはサマーキャンプに行ったり、高額な学習プログラムを受けたり、文化的な経験をしたりして過ごすから差が開いてしまう。社会の格差を縮小するという意味では、公教育の役割は大きい。

しかも若いときの教育がとりわけ重要である。ノーベル経済学賞を受賞したジェームズ・ヘックマンは、もともと職業訓練プログラムの効果を調べていたが、めざましい効果が見いだせず、より若い世代に目を向けるようになった。高校生のときには既に能力に相当の差がついていて、結局5 歳までの教育が人の一生を左右する、つまり幼児期に対する投資が非常に効果的であるということがわかり、研究対象を幼児教育にシフトした⁴。

この研究の結果がかなり衝撃的なものであったことから、5歳までにまともな教育を受けなかったらもう取り返しがつかないような見方も一部にはある。しかし実際には、あとからキャッチアップできた介入事例もある。どういう場合だとキャッチアップできるのか、というのは今後の大事な政策研究になるだろう。

ヘックマンの研究が示唆しているように、子どもを対象とした健康・教育政策は、大人を対象にした場合に比べて大きな成果が出ることがわかっている。これは、子どもへの公的支出は大人に比べて投資効率が高いということにほかならない。ハーバード大学のナサニエル・ヘンドレンらが行ったアメリカにおける調査・研究でも、20歳以下を対象とした政策介入がそれより上の年齢の人々を対象としたものに比べて著しく効果が高いことが明らかになった⁵。

日本の公的な幼児教育は3歳から始まるが、こうした研究結果を踏まえると、1、2歳児を対象に公的な幼児教育を提供できれば子どもにとって、ひいては社会的によいインパクトがもたらされるのではないか。その場合、保育所でデイケア的に行うことも考えられる。地方に行くと保育所余りの問題も出てきているので、施設やスキルのある保育士を幼児保育に振り向けることも検討に値するだろう。

子育ての機会費用は誰が負担しているか

子育ての費用には、機会費用、つまり子育てに使う時間によって失われるものも含まれる。就労者であれば働いていたら得られたであろう労働収入だ。子育ては多くの場合女性の負担が大きい。現代においては女性の教育水準が上がり、さらに技術の発展によって肉体労働の価値が下がって頭脳労働が中心になってきた。それに伴い男女の所得差が縮まって女性の子育てが家計に及ぼす影響が大きくなり、出生率を押し下げているといえる。幼児教育の拡充、女性の就業支援といった施策が少子化の抑制につながるのは、出産する女性が負担している機会費用を軽減するためだ。

女性の就業支援には、大きく分けて育児休業と保育政策がある。これらはいずれも効果的に女性の就業を支えることがわかっている。ただ育休の場合は期間が長すぎると本人の就業率、復帰率が低下するだけでなく、子どもの発達に対しても必ずしもよくない影響があるというフランスの研究がある⁶。たとえば、主に母親だけで子育てをした場合に言語発達に遅れが見られた。これは家族以外の人と交流することによって言語的な刺激を受ける機会が減ったからだと考えられている。日本の育休制度は、制度としてはほぼ完成している。一方で、運用の部分、たとえば男性にとって、もう少し取りやすくするような工夫は必要だろう。これについては後述する。

ジェンダー平等につながる政策の有効性

子育て支援制度の中でいま注目されているのが、ジェンダー平等につながる政策である。2021 年に私自身が行った国際比較調査では、男性の家事・育児参加が進んでいる国ほど出生率が高いことが明らかになった［図2］。因果関係が証明されたわけではないが、なぜ男性の家事・育児参加が進むことが出生率を高めるのかを説明する理論は存在する⁷。それは、夫婦間でどのようにして子どもを持つことに合意するか、という交渉理論を使ったものだ。以下、簡単に説明する。

夫と妻と個別に「子どもが欲しいですか」と質問して、両方とも欲しいと答えた場合には3 年以内に子どもが生まれる確率が高いことが調査でわかった。一方、夫と妻のどちらかだけが子どもが欲しいという場合は3 年以内に子どもが生まれる可能性はかなり低かった。そして、どちらかが子どもを欲しくないと答えるケースでは、妻のほうがノーと答えているケースが多かった。興味深いことに、子育てや家事労働の負担における男女平等が進んでいる国ほど、夫婦の意見の一致率が高かった。これは、妻の負担軽減に焦点を当てた政策が出生率の引き上げには特に効果的であることを示唆している。

男性の育休取得の促進もその意味では少子化解消への効果はありそうだ。どの国でも男性の育休取得期間はせいぜい1カ月程度で女性と比べると短い。育休を1カ月取ったところで意味があるのかという疑問もあるかと思うが、海外の研究を見てみると1カ月の育休が男性の価値観やライフスタイルを変え得ることがわかっている。たとえばカナダのケベック州で行われた調査によれば、育休を6週間取った男性は、3年後に子育て時間と家事時間が2 割ずつ上昇していた⁸。

そのメカニズムとしてオキシトシンのホルモンの働きが関係しているのかもしれない。オキシトシンは共感や信頼を深める生理作用があることが知られており、一般に「愛情ホルモン」とも呼ばれる。女性の出産時や授乳時に多く分泌されるが、男性もパートナーや子どもとのふれあいを通じてオキシトシンの分泌が促進されることが科学的にもわかっている。オキシトシンが出ると子どもをさらにかわいいと思うようになり、さらに子育てに能動的にコミットするようになり、そうするとさらにかわいくなり……というポジティブなサイクルが生まれる。このように、1カ月の育休がその人の生き方に影響を与え続ける可能性もある。男性の育休にはそのきっかけをつくる効果があるといえるだろう。

近年は新型コロナ感染症の拡大で在宅勤務が増え、家で過ごさざるを得ない時間が増えたため、夫の価値観やライフスタイルが変わったことが我々の研究で明らかになった⁹。在宅勤務が週1日増えると、男性の家事・育児時間が6.15％、家族と過ごす時間が5.55％増加し、仕事より生活を重視するように意識が変化した人の割合も11.6％上昇した。夫の在宅勤務が妻にストレスを与えるというような話ばかり報道されがちだが、こうした研究結果にも目を向けるべきだろう。

政策設計がもたらす意図せざる逆効果

政策や制度の効果はこれまで紹介してきたような実証研究やデータ分析によって評価・測定することが可能である。それによって効果が疑わしい、あるいは失われてしまった政策から、より効果のある政策へとポートフォリオを変えていくことが未来への投資のリターンを向上させることにつながる。
ここでは私自身の日本の保育所整備に注目した研究をもとに、政策の意図した効果と逆のことがどのようにして起きてしまうのかを見ていこう¹⁰。

日本の保育所は0～6歳の未就学児を対象としている。幼稚園と保育所を分けるのは日本特有の制度で、幼稚園は幼児教育施設として、保育所は主として仕事などの事情で自ら子育てができない両親から子どもを預かる児童福祉施設として始まった。

かつては収入の少ない家庭ほど母親が働いて家計を支える傾向があったが、いまは所得の高い層の母親ほど働いている傾向があり、事情はまったく変わっている。それにもかかわらず、保育制度は福祉としてのフレームワークを引きずっており、認可保育所を利用できる家庭の優先順位を決める「利用調整」は、親の居宅外の就業時間が主要基準になっている。それを適用すると、親の就業時間が長い、つまりフルタイムで働いているほど有利になる一方で、自営業、パートタイム、求職中の母親は不利になる。

一般的には高学歴の母親ほど正規でフルタイムの仕事に就いている傾向があり、世帯としても余裕があるので認可保育園以外にも選択肢がある。逆にパートタイムや求職中の母親は認可保育園以外の選択肢がない人が多い傾向がある。就業時間を軸にした利用調整は、本当に保育支援を必要としている家庭にとってそのアクセスを阻むものとして機能している可能性がある。私自身が行った実証分析からも、保育所利用が母親の就業率に及ぼす効果は、保育所を利用しやすい立場にある人ほど弱く、利用しにくい立場にある人ほど強いということが明らかになっている。つまり、利用調整制度は母親の就業率を上げるという目的に対して逆効果になっている可能性が高い。

これと関連して、かつて90年代においては認可保育所の拡充そのものが必ずしも母親の就業増とつながらなかったという結果も得られた。その背景にはもともと就業していた母親が子どもの預け先が祖父母から保育所に置き換わった一方で、仕事に復帰したい、非正規から正規の仕事に移りたい、という切実に保育所を利用したい人たちは利用調整などの壁に阻まれて利用できていなかったということが見て取れる。［図3］［図4］

現金給付のワナ

子育て支援には大きく分けて現金給付と現物給付がある。日本においては65％が税制優遇制度も含めた現金給付で、35％が現物給付だ。現物給付としてはこれまで述べてきたような公的な保育サービスである。いずれのタイプの支援策でも、出生率が上がる傾向があることがわかっているが、注意しなければならないのが単純な現金給付による所得増は必ずしも出生率の増加にはつながらないということだ。

現金給付の使い道は当事者が決めるので、それをさらに子どもを増やすために使うのではなく、いまいる子どもの教育を充実させるために使うことも十分あり得る。後者の場合、現金給付により実質的に子ども1 人を育てるのにかかる費用が上がることに等しい。したがって、現金給付はむしろ出産を抑制する方向に働くことすらあり得る。この子育ての「質」と「量」のトレードオフの関係は、人的資本理論を提唱しノーベル賞を受賞したゲイリー・ベッカーが初めて指摘した。

現金給付政策のなかには、母親の就業率を引き上げることを目的とした税制優遇措置などもあり、アメリカ、イギリス、ドイツ、スペインなどで施行されているが、こうした政策は母親の就業が前提になっているので、就業率を高める一方、子どもを持つことの機会費用も同時に増やしてしまうため、結果的に出生率を抑制してしまう。

利益誘導政策からEBPMへ

これまで見てきたように、子育て支援政策のなかには効果が証明されているものと疑わしいもの、そして結果的に逆効果になっているものなどが混在している。子育てを私たちの未来の社会への投資と考えると、できるだけ効果のあるものに集中して投資するべきである。しかし、現実にうまくいっているとは言い難い。その理由はいくつか考えられる。

ひとつには、子育てや教育が身近な問題であり、誰もが一家言あって専門家の意見が耳に入りづらいということが挙げられよう。複雑な科学やテクノロジーの話であれば、専門家の話を聞いたり専門的知見を求めたりするが、なまじっかわかっている話だとそもそも専門家の意見を聞く必要を感じないということがあるのだろう。

また、政策の供給側においては、自分たちこそが専門的な知見を持っているという現場主義が強く、実証研究に基づく政策形成（EBPM）のインセンティブもほとんどない。そこへきてロビイングの影響もある。幼児教育・保育の無償化は、関係者の自民党に対するロビイングにより実現したものだが、無償化してどんなメリットがあるかといった検証はなされていない。

今回紹介した研究は日本だけでなくアメリカやヨーロッパのものも含まれている。発展段階が同じような国からすでに研究成果が得られているため、それを日本のデータで再現することは学術的にはそれほど意味のあるものではないという意見もある。しかし、 EBPMの重要性に対する理解がまだまだ不足している日本において自治体や政府を動かすためには、日本のデータを使ったエビデンスが非常に意味をもつことを指摘しておきたい。

社会実装を目指したクロスセクターの取り組み

最後に、いま立ち上げようとしているEBPMのためのクロスセクターの取り組みについて述べておきたい。私を含めた経済系、医学系の研究者のグループと経済同友会の有志で、社会保障のイノベーションにつながる分析・実践などを担う枠組み（仮称：ソーシャル・データ・リサーチ）の設立が検討されている。そこでは大手IT企業が保有するデータを研究者が解析して社会課題の解決に役立てるとともに、企業に実証事業のためのフィールドを提供してもらい、研究の成果を社会実装することを目指す。

たとえば、男性の育休取得推進について、何が有効であるかを試してみたい企業と私たち研究者が共同で実証事業を行う。その際、その分野で経験と実績のあるNPOにも入ってもらい、有効な施策を企業に対して実施してもらう、という仕組みである。企業はフィールドを提供し、NPOが有効な介入施策を実施し、研究者は介入のデザインや効果測定を行う。男性の育休取得のほかにも介護と仕事の両立といったテーマも挙がっている。

社会を変えるような取り組みは、動きの遅い行政は当てにできない。まずは民間セクターで実証し、成功事例をスケールアップして、いずれは行政も巻き込むという流れができれば未来への投資の投資効率を高めることにもつながるだろう。

【写真】Jochen van Wylick on Unsplash

1. García, J.L., Heckman, J.J., & Ziff, A.L.（2019）. Early childhood education and crime. Infant Ment Health Journal, 40, 141– 151. https://doi.org/ 10.1002/217659
2. Ando, M., Mori, H., & Yamaguchi, S.（2022）. Universal Early Childhood Education and Adolescent Risky Behavior. Mimeo, University of Tokyo.
3. Yamaguchi, S., Asai, Y., & Kambayashi, R.（2018）. How Does Early Childcare Enrollment Affect Children, Parents, and Their Interactions? Labour Economics, 55, 56-71.
4. Heckman, J. J.（2006）. Skill formation and the economics of investing in disadvantaged children. Science, 312（5782）, 1900-1902.
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6. Canaan, S.（2022）. Parental leave, household specialization and children’s well-being. Labour Economics, 102127.
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8. Patnaik, A. （2019）. Reserving time for daddy: The consequences of fathers’ quotas. Journal of Labor Economics, 37（4）, 1009-1059.
9. Inoue, C., Ishihata, Y., & Yamaguchi, S.（2021）. Working from home leads to more family-oriented men. CREPE Discussion Paper No.109.
10. Yamaguchi, S., Asai, Y., & Kambayashi, R.（2018）. Effects of subsidized childcare on mothers’ labor supply under a rationing mechanism. Labour Economics, 55, 1-17.